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党内干部产生机制研究
时间:2012-09-24 [] [] [] [打印] 内蒙快三开奖走势图 [收藏]

 

党内干部产生机制研究

 

党的十七届五中全会指出,党的领导是实现“十二五”时期经济社会发展目标的根本保证,必须加强党的执政能力建设和先进性建设,不断提高党领导经济社会发展能力和水平。选人用人问题是提高党的执政能力和先进性建设的关键,选什么样的干部,用什么样的干部,直接关系到党的事业兴衰和人心向背。中国共产党自成立以来,在不断总结国内外历史经验的基础上,不断探索完善党内干部产生机制,形成了委任制、选任制、考任制和聘任制四种基本机制。新形势下,如何完善和创新党内干部产生机制,从而使党内干部人适其事、事得其人、人尽其才、才尽其用,是一个重大的理论和实践课题。

一、党内干部产生机制的历史沿革及特点

(一)党内干部产生机制的历史演变

中国共产党党内干部产生机制初步形成于革命战争年代,从时间上大致可以分为新中国成立前的28年(革命战争时期)、新中国成立后到党的十一届三中全会的30年(计划经济时期)和改革开放至今三个阶段,经历了初创、完善、破坏、恢复、创新的演变过程。在近90年的历史进程中,党内干部产生机制为我党领导革命和建设事业选拔了大量合格人才,为党的路线、方针、政策的贯彻执行提供了有力的人才支撑。

1.革命战争时期党内干部产生机制概况

革命战争时期初步形成了一套适应现实需要的由上级直接委任制与投票选举制相结合的党内干部产生机制。建党之初,通过选举方式产生了党的中央委员会及其领导成员,形成了选任制的雏形。党的二大通过的《中国共产党章程》对各级党组织负责人选任的具体方式做出了明确的规定。遵义会议以后,从中央到基层逐步推行党内选举工作,党内干部选任制逐步完善。七大党章明确规定了“党的各级领导机关,凡能进行选举的地方,均须由选举产生之”;“选举党的各级委员会,须按候选人名单进行无记名投票或表决,并保障选举人有批评与调换每一个候选人的权利。”解放战争时期,中央于19489月做出了《关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》。《决议》下发后,各解放区相继召开了党的代表会议,通过召开党的各级代表大会和代表会议,选举和补选党的各级委员会。

适应革命战争需要,党在干部任用,特别是中层和基层干部任用上主要采取委任制的形式,由上级党组织直接任命所管辖的下级干部,并逐步形成了一套统一管理干部的体制。1938年,中央决定在敌后方的各中央分局、区、地、县、市、分区的党委设立组织部,集中负责干部的考察、征调和分配工作;194110月,中央又进一步明确规定,除了军队干部由中央军委总政治部管理外,中央和各地的干部都由中央组织部统一管理。

这一时期,基本上没有采取聘任制和考任制的方法产生党内干部,但在革命政权政府干部产生方面,也出现了聘任制的雏形,为以后党内干部聘任制的形成奠定了基础。

2.计划经济时期党内干部产生机制概况

中华人民共和国成立后,形成了以委任制为主要形式,适当采取选任、考任等多种方式的格局。一方面,初步形成了比较规范的选任制度。建国初期到八大前后,中央多次强调各级党组织要定期召开党的代表大会和代表会议,党的八大通过的《党章》明确规定“选举必须能够充分表现选举人的意愿”。“文化大革命”时期,党的代表大会制度和选举制度受到严重冲击。另一方面,委任制成为这一时期党内干部产生的主要方式,并得到了进一步的规范和发展。195311月中共中央下发了《关于加强干部管理工作的决定》,把领导干部划分为九大类,形成了由中央到地方各级党委选拔任用领导干部的委任制。“文化大革命”时期,党内干部委任机制受到严重破坏。

3.改革开放以来干部产生机制的概况

改革开放以来,党对长期计划经济体制下形成的干部选拔任用制度进行大胆改革和创新,取得了明显成效。委任制、选任制这两种传统干部产生方式得到了进一步发展和完善,并出现了考任制、聘任制等党内干部产生的新形式,初步形成了与社会主义市场经济体制和改革开放事业相适应的党内干部产生机制。

一是党内干部委任制进一步规范和完善。党的十一届三中全会以后,干部委任制度重新走上规范化、制度化轨道。19861月,中央发出《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》,规定选拔任用领导干部的程序。19952月,中央颁布实施了《党政领导干部选拔任用暂行条例》。20007月,中央批准印发《深化干部人事制度改革纲要》,在深化党政领导干部选拔任用制度改革方面,确定要推行任前公示制,实行党政领导职务任期制和试用期制。200012月和20022月,中组部分别下发了《关于推行党政领导干部任前公示制意见》和《党政领导干部任职试用期暂行规定》。200279,中共中央吸收干部人事制度改革的成功经验,在《党政领导干部选拔任用暂行条例》的基础上,正式颁布实施《党政领导干部选拔任用条例》。

二是党内干部选任制长足发展。党内选举步入民主化、法制化轨道,党内干部选任制得到了长足发展。十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》,规定“选举应实行候选人多于应选人的差额选举办法,或者先采用差额选举办法产生候选人作为预选,然后进行正式选举,选举一律用无记名投票。”十二大党章进一步明确了差额选举的两种方式。1987年党的十三大第一次在中央委员会和中央纪律检查委员会候选人预选中实行了差额选举。19883月,中组部印发了《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》。各省市区对所辖的市、县及基层组织党的代表大会实行差额选举的办法做出了明文规定。19906月中央印发《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》,19941月中央印发《中国共产党地方组织选举工作条例》,这两个法规性文件和中组部制定的一系列党内选举制度的顺利实施,使各级党组织选举工作向规范化方向迈出了重大的一步。

三是党内干部考任制广泛运用。1982年,在原劳动人事部颁布的《吸收录用干部问题的若干规定》中,首次做出了考试录用的决定。19891月,中央组织部、国家人事部联合下发了《关于国家行政机关补充工作人员实行考试办法的通知》,同年国务院六部委共同组织了国家干部考试录用试点工作,为全面推行国家干部制度探索经验。与此同时,各地各部门开始大胆实践,积极探索党政机关补员考试的新路子。199467,人事部颁布了《国家干部录用暂行规定》,干部录用考试制度正式建立并广泛运用。

四是党内干部聘任制开始试行。80年代初期,为了解决当时不能从农村直接招收干部,导致乡镇干部来源不足的问题,借鉴西方“政府雇员制”,开始在乡镇实行干部聘任制。进入新世纪,在企、事业单位推行干部聘任制。2002年,中共中央下发的《党政领导干部选拔任用工作条例》,规定了党政机关部分专业性较强的领导职务可实行聘任制。2006年实施的《公务员法》明确规定,“机关根据工作需要,经省级以上干部主管部门批准,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”在许多地区,如深圳、上海浦东、昆明、温州等地,已经展开干部聘任制试点工作。

(二)党内干部产生机制的主要特点

中国共产党成立以来,逐渐建立并不断完善党内干部选拔任用机制,形成了具有鲜明特点的党内干部产生机制,为党的执政能力建设积累了丰富的历史经验。

一是始终坚持党管干部原则。历史经验证明,党管干部原则是把党的领导权牢牢掌握在忠诚于党的事业的革命者手中的根本保证。在建党之初,我们党就初步确立了党管干部的原则。之后,党在干部管理的具体环节上虽然多次进行重大改革,但党管干部原则一直没有改变。正是始终坚持了党管干部这一原则,保证了党的领导权牢牢掌握在忠诚于党的事业的革命者手中,保证了各级领导班子和领导干部的整体素质。这是确保我们事业取得成功的一个决定性因素。

二是始终坚持发扬党内民主。在马克思主义学说形成之初,国际共产主义政党和领袖都主张实行民主,主张党内干部的民主选举。世界第一个共产主义政党共产主义者同盟一开始就是根据民主的原则建立并开展一切活动的,之后民主选举产生党的各级领导机关成为马克思、恩格斯关于民主集中制原则的重要内容而被各国无产阶级政党所遵循。我们党从一成立开始,就在历次党代会通过的党章中继承和发展了党内选举制度思想,并形成了不断丰富完善的党内选举制度体系。在随后形成的其他党内干部产生机制,虽然组织形式各有所不同,但始终坚持把发扬民主贯彻于其建立、完善、发展之中,并成为党的生命。

三是始终坚持竞争择优的取向。竞争是我们党选拔和培养优秀人才行之有效的途径,择优是干部人事工作的基本原则。无论是革命战争年代还是社会主义建设时期,我们党始终坚持用“赛场选马”、公平竞争的办法激发干部人事制度的活力,在干部任用程序中选贤任能,把政治坚定、人品和能力经得起实践检验、人民群众认可的优秀干部选拔到各级领导岗位上来。

纵观我党党内干部产生的四种机制的发展历程可以看出,无论是委任制、选任制,还是考任制、聘任制,都是围绕着“民主”这一主线不断发展完善的,同时,它们又具有各自的作用、功能、特点和利弊,其运行机制也有各自的规律。我们要在把握这四种机制的基本内涵和功能利弊的基础上,总结历史经验,不断加以创新,坚持扬长避短、综合运用,真正使得党内干部产生机制符合干部人事制度改革的工作要求,使得党政干部人适其事、事得其人,人尽其才、才尽其用。

二、党的十七大以来建立完善党内干部产生机制的实践与探索

党的十七大指出,党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。要以扩大党内民主带动人民民主,以增进党内和谐促进社会和谐。党的十七大以来,各地区各部门按照民主、公开、竞争、择优的原则,加大推进干部人事制度改革,在提高选人用人的公信度、提高广大党员群众对干部选拔任用工作的满意度方面取得新的成效。

 ()认真贯彻执行党的干部路线,坚持促进科学发展的用人导向

各级党委在干部选拔任用工作中,积极贯彻党的干部工作路线方针政策,严格按照干部任用标准和事业发展需要选人用人,以科学发展观和正确政绩观选人用人,总结归纳起来有“两坚持一注重”。一是坚持从党的事业出发选拔任用干部。把事业需要、岗位需要与促进干部成长、调动干部积极性有机结合起来,做到在工作实践中考察识别和选拔任用干部。二是坚持公道正派选拔任用干部。将公道正派作为坚持党性原则和正确用人的基本要求,牢牢把握德才兼备、任人唯贤、五湖四海的选人用人原则,提高选人用人准确性。三是注重在基层一线培养选拔干部。紧密围绕各项促进经济社会发展的中心工作,培养锻炼后备干部,提拔重用优秀干部,初步形成了来自基层一线的党政干部选拔培养链。比如,江西鹰潭市先后采取选派一批到工业园区挂职锻炼、一批进社区开展联建共创、一批参与市重点工程建设、一批挂点乡镇督导工作、一批到信访工作一线接受锻炼、一批组成招商小分队开展产业招商等“六个一批”方式,让后备干部在经济工作主战场和复杂艰苦环境中摸爬滚打,经受磨练和考验,在服务企业生产经营、服务城市社会管理、服务社会主义新农村建设中,与群众密切接触,接受群众监督,更大范围内提高群众公认度。据统计,在“六个一批”选派到基层锻炼的干部中,提拔人数占干部提拔总数的30%以上。

(二)进一步规范选人用人程序,构建“靠制度管人、按制度办事”的长效机制

中央把加强制度建设作为推进改革的重要内容,及时把改革成果和实践经验用制度和法规的形式固定下来,先后出台了一系列干部人事工作方面的政策和法规性文件,初步构成了以“一法、一纲要、三条例以及十余个法规性文件”为主的较为完备的干部人事工作法规体系。尤其近期经中央批准,中央办公厅先后印发了《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》和《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》等两个重要文件,中组部配套制定了三个试行办法,在用制度选人、用人、管人方面迈出了新的步伐,为加强干部队伍建设提供了有力的制度保证。《规划纲要》确定了11个重点突破项目,抓住了当前干部群众最关注、反映最强烈的问题。《责任追究办法》明确规定有十种情况,要追究党委主要领导干部或者有关领导干部责任。同时,配套的三个办法,分别就党政领导干部选拔任用工作中需要向上一级组织人事部门报告的事项,对市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任进行检查,以及地方党委常委会向全委会报告选拔任用并接受民主评议等作出了规定,共同构成了事前要报告、事后要评议、离任要检查、违规失责要追究的干部选拔任用监督体系。

(三)围绕扩大党内民主,不断深化干部人事制度改革

2010年江西省从实际出发,紧扣干部人事制度改革重点、难点问题和关键环节,确定10项干部人事制度改革项目,赣州、鹰潭2个设区市和11个县被确定为改革综合试点,在社会引起强烈反响。

各地始终坚持以改革创新精神,积极探索,大力实践,大力推进干部人事制度改革,涌现了许多创新做法,扩大了党内民主,提高了选人用人公信度。

——加大了竞争性选拔干部力度。自1985年宁波首创公开选拔干部,在全国引起强烈反响以来,25年来各地不断探索,公开选拔的模式和方法日趋成熟,在拓宽选人用人视野,树立正确用人导向方面也发挥着越来越重要的作用。近年来,江西省连续进行了多次公开选拔领导干部工作,除在全省范围内公开选拔正厅级领导干部外,还面向全国招聘了一批博士、博士后等高层次人才,引进了一些科技领军人才及其创新团队来江西工作。2008年江西采取双推双考办法,从4812名报名应考的县处级干部(含省管企业干部)中选拔996名市厅级后备干部。这次公开选拔,是“考任分离”制度的一次有益探索,扩大了选才视野,拓宽了后备干部选拔工作的渠道,激发了后备干部选拔工作的活力,提高了后备干部选拔工作的公信度。江西南昌市采取“双推双考四差额”的方式公开选拔正县级后备干部,激发了干部干事创业的积极性。江西九江市在公开选拔领导干部时,探索职位“打包”招考、改进测试方法、拉长竞争“跑道”等新途径,使公选干部在经受考验中赢得公认,有效破解了公选干部“会考不会干”的难题。广东省为了使“干得好就考得好”,科学设计公开遴选制度,避免善考者得利。近年来,江西鹰潭也加大了公选力度,不断创新公选方式,自2007年以来连续4次公开选拔县级领导干部。2009年,创新公开选拔领导干部与引进高素质人才相结合新机制,面向全国公开选拔县级领导干部和引进专业人才,成功引进全日制博士9名,打破了鹰潭市领导干部中无全日制博士的窘境。公选实行30名评委的大评委制,促进了面试的透明、公信。同时,各地加大了对基层党组织领导班子成员公推直选试点的探索和实践。南京市2009年把试点扩大到8个城区,涉及7万多党员,363个城市社区通过公推直选,选出党组织书记和党委班子成员,党员的权利得到尊重,党员的责任心、政治积极性也得到增强。

——加大了干部交流力度。如:重庆市积极实施“四百两千”干部交流计划;江西南昌市探索采取“公推交流”的办法对县级领导干部进行任期交流;江苏宿迁市实行市级机关中层干部跨部门交流,一次性拿出市级机关中层干部总数的10%进行交流,并提出连续实施3年,逐渐形成干部交流的正常化、制度化、规范化。江西鹰潭市本着既公平公正又体现“人文关怀”的原则,2009年分两批对在同一职位任职超过5年、年龄在53周岁以下的县级正职和部分副县级干部进行“阳光交流”,共交流干部66名,增强了领导班子和干部队伍的活力,有效激发了干部干事创业的热情。

——进一步规范了干部初始提名。广东省出台《规范领导干部初始提名试行办法》,明确党政正职及工作部门正职人选,以全委会为提名主体,根据实际情况采取相应的方式提名。沈阳市探索公推比选的干部选拔任用初始提名制,市委“只管方向不提名”,干部的初始提名权交给群众。2002年至2008年,浙江省用6年的时间,形成了省市县三级党委全委会成员推荐提名重要干部制度,完善了干部选拔任用程序链。杭州市采用两轮推荐、两轮票决方式,经过差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额表决,从279名符合条件的市管副职干部中选拔了6名正职领导干部。200811月,湖南省在选拔优秀县(市)委书记到省直机关任职工作中,通过委托统计部门开展民意调查,认真听取省党代表、人大代表、政协委员的意见,将拟任人选提交省委全委会票决等方式,充分发扬民主,收到良好的效果。

——进一步完善了干部考察。四川绵阳对干部考核实行“1条红线6个环节,做到群众提名、干部画像、面试考察、民意调查、实绩分析,最后经综合评价确定被提拔者。江西赣州市实行干部离岗考察制度,对于所有即将要提任副县处级以上的领导干部,对其实行免职,到党校培训教育两个月后回到原单位进行工作考察。

——积极探索干部决定任用票决制。2008年江西省委出台了《中共江西省委常务委员会工作规则(试行)》,在讨论决定环节推行了无记名票决制,做到“议”、“决”分离,在“议”的基础上进行“决”,切实解决了党委成员在党委会上“不敢说”和“不愿说”两大难题,提高了选人用人的公信度和广大党员群众的满意度。

——积极探索建立干部考核科学评价机制。各地按照中组部的要求,制定体现科学发展观要求的干部考核评价体系,并运用考核结果任用干部,在解决干部能上不能下的问题上有所突破。山东省2008年首次把群众满意度纳入科学发展综合考核体系,在综合考核中体现群众评价的分量。江苏宿迁等地采取电视述职、网上述职等方式进行公开述职。江西鹰潭市从2008年开始,连续三年坚持“公开点评、公开测评、公开述职、公开打分、公开结果”的“五公开”方式,对市直单位进行述职考评。

三、党内干部产生机制的利弊分析

尽管干部人事制度改革取得了巨大成就。但选人用人上的不正之风却时有发生,有的问题还比较突出,吏治腐败成为人们深恶痛绝的现象。为此,课题组对党内干部产生机制进行科学的利弊分析,旨在从机制上找出产生问题的原因。通过邀请不同身份、不同职级、不同单位类别的干部进行座谈,发放调查问卷等方式,广泛了解广大干部对党内干部产生机制的看法,共邀请200余人次参加座谈,发放调查问卷1190份。从座谈内容和调查问卷相关情况分析出发,对委任制、选任制、考任制、聘任制等四种党内干部产生机制进行如下利弊分析:

(一)从机制设计上对四种机制进行利弊分析

干部产生机制在设计安排上如何一定程度上反映出其优势和劣势,为此我们选择了“程序严谨性”、“可操作性”、“ 民主的程序性安排”、“公平公正性”、“公开透明度”等指标对四种机制进行了比较分析:

1、程序严谨性方面

从问卷统计情况来看,我们对四种机制的程序严谨性大致分成了3类,统计结果用图表表示为:

数据显示,各类干部对选任制、考任制的评价较一致,而对聘任制、委任制看法有一定的分歧(选择“很严谨、比较严谨”和“不太严谨、很不严谨”的人数相当),究其原因是虽然委任制程序本身很严谨(座谈会上从事组织工作的领导和干部的一致看法),但由于其操作过程缺乏民主,其他干部对其认知不够形成的,这从一个侧面反映出委任制的民主性的体现不够。而聘任制程序严谨方面本身就不够,同时,大家也缺乏对其了解,导致统计结果中“很严谨、不太严谨”的得票不高。

 2、可操作性方面

为反映干部产生机制中民主实现和制度规定的可操作,我们在调查问卷中,设计了“操作难易”和“操作成本”两指标对四种机制进行了对比分析,统计结果如下:

 

(1)      操作难易

 

 

2)操作成本

方式  评价

很高、比较高

一般

比较低、很低

委任制

21.01%

21.01%

57.98%

选任制

53.78%

21.85%

24.37%

考任制

59.66%

18.49%

21.85%

聘任制

34.46%

28.57%

36.97%

 

数据显示:操作难易方面,委任制操作最方便,选任制次之,聘任制第三,考任制操作最不方便。操作成本方面,考任制成本最高,选任制其次,聘任制第三,委任制操作成本最低。结果和四种机制的民主安排有很大关系。干部产生过程中民主的扩大必定造成步骤增加和成本的提高,以考任制为例,其民主扩大,其程序和步骤比较复杂,因而成本较高。有资料显示,现阶段,视选拔的范围不同,选拔一个处级干部少则要花费1万元左右,多则要花费45万元,而委任制产生一个干部,成本要低廉得多。因此,实践中如何把握好干部产生过程中的民主范围对于提高干部产生效率和可操作性有直接影响。现阶段要解决:委任制如何扩大民主,考任制等竞争性产生干部机制则须确定民主扩大的范围,也就是把握好度的问题。

3、民主的程序性安排方面

机制中民主的程序性安排设计是对四种机制进行对比分析的一个关键因素,我们从“选任视野”、“参与面”、“评判主体”三个方面进行了分析比较。

1)选任视野

问卷调查结果显示,大家对考任制和选任制看法趋同,认为考任制的选任视野最宽,选任制居第二位,但从数据上难以确定委任制和聘任制选任视野的宽窄,再次反映出大家对委任制和聘任制的不了解。数据还显示,竞争性产生干部机制的选人视野要远远宽于委任制。这主要得益于人选产生方式的渠道不同,不是伯乐在少数人中选人而是搭台选人。

2)参与面。结果显示,考任制参与面最广,委任制参与面最窄。

委任制的委任对象一般来自领导推荐、组织人事部门推荐等,参与推荐的人数较少,另一方面,委任制制度设计上,提名、决定任用环节都是以领导干部和组织部门干部为主,考核环节虽要求广大群众参与,但实践中只是走形式,所以广大干部认为委任制真正参与的人不多,参与面较窄。而考任制是面向所有符合条件的干部开放的,现在的考任制,竞争往往是非常激烈的,同时,参与考任制产生干部的人员广泛,有组织、纪检干部,也有专家、群众,故参与面也是最广的。

(2)      评判主体

方式  评价

很合理、比较合理

一般

不太合理、很不合理

委任制

39.50%

18.49%

42.02%

选任制

51.26%

25.21%

23.53%

考任制

64.71%

16.81%

18.48%

聘任制

36.98%

29.41%

33.61%

考任制评判主体“很合理、比较合理”的占64.71%,是认可度最高的。现在的考任制往往采取笔试、面试、能力测试或调研等方式来考察参与者的综合素质,尤其是面试环节,大评委制被越来越广泛地运用,这使得评委不再是来自某一层面的几个人,而是涵盖了不同职级、不同领域的几十个评委,评判主体的合理性大大提高,但在专家评委资格认定和选取上各地不一致,目前全国没有一个统一的要求规定。聘任制由于缺乏规范的管理和民主评价体系,认可度最低。

4、公平公正取向

推进民主是保证干部产生公平公正的重要措施之一,分析四种机制的公平公正性可从间接角度了解四种机制的民主落实情况。

公正性

四种机制的取向是不同的。理论研究认为委任制程序设计的取向则偏重于上级领导意志的体现;选任制的价值取向为民主;考任制的价值取向为公平公正;聘任制的价值取向为双向选择。调查问卷反映出,四种机制中,广大干部认为考任制在公平公正取向上是最好的,这也和四种机制理论分析的价值取向相印证。

5、公开透明取向

公开透明是体现民主的一个外在行为表现,比较四种机制的公开透明取向,可以直观感受四种机制的民主实现程度。在座谈中,大家普遍反映,考任制和选任制的公开透明性较好,而委任制在这方面有所欠缺。委任制在初始提名、考察、任用等各个环节公开透明度不够,干部群众对其推进民主措施的外在感受大打折扣。

(二)从机制运行的实际效果对四种机制进行利弊分析

通过问卷反映出,广大干部对目前我国干部选拔任用效果的总体印象是比较满意的,认为“很满意”和“比较满意”的占88.56%,略高于2009年全国组织工作满意度民意调查中“干部选拔任用情况”的满意度。

为了解四种机制在实践运行中的效果,从而从干部对四种机制运行和产生结果角度逆向分析四种机制利弊,我们选择了效度、导向性、公信度、认可度、执行满意度等指标进行问卷调查,相关数据如下:

效度评价:

 

数据显示,四种机制在效度方面有所差别但差别不大,说明四种机制都有其现实可行性。问卷中,67.80%的干部建议考任制在今后可适当扩大范围使用;22.83%的干部认为委任制应维持现状使用;44.80%的干部认为选任制应扩大范围使用;46.32%的干部认为聘任制应扩大范围使用。这充分说明干部对四种机制的认可。但也有一定的差别,干部群众对四种机制的认可度从高到低排序是:考任制、选任制、委任制、聘任制。

 

导向性:

方式  评价

很好、比较好

一般

比较差、很差

委任制

33.61%

28.57%

37.82%

选任制

54.62%

25.21%

20.17%

考任制

68.91%

16.80%

14.29%

聘任制

43.70%

22.69%

33.61%

表中可以看出,广大干部认为委任制导向性最差,考任制最好。委任制因为民主推荐、评议和透明方面的不足,在一定程度上存在唯上的现象,出现干部工作只向上负责,不向群众负责的不良倾向。

 

公信度:

 

公信度是民主、竞争要素和机制执行情况等各种因素综合体现,调查中,执行满意度从高到低排序是:考任制、委任制、选任制、聘任制,委任制执行情况得到了干部群众认可,但四种机制中,委任制公信度最低,显然告诉我们:民主、竞争要素强化是干部产生工作的一个趋向。

(三)从机制运行保障和对环境的适应对四种机制进行利弊分析

一个制度取得实效,需要一定的前提条件和反馈修正机制,干部分类制度和干部产生的文化和舆论氛围就是确保干部产生机制取得实效的前提条件之一,而民主监督机制可以看作修正机制之一。我们从民主监督机制、干部分类制度和干部产生的文化和舆论氛围三方面对四种机制的机制运行保障情况进行了分析。

1、民主监督机制。只有有效的监督保障,干部选拔任用机制才能按照预定的轨道和预期的目标运行,到目前为止,中央形成了很好的干部选拔任用监督制度体系,大体分为事前报告、事中监督和事后问责(追究),事中监督是机制运行过程中的增加的外部反馈信息输入,对其响应程度反映了四种机制的修正和纠错能力。在问卷中,专门设计了对四种干部产生方式各环节的具体评价(可选多项),统计结果显示,对于委任制,40.30%的干部认为提名环节存在的主要问题是监督困难;32.34%的干部认为考核环节存在的主要问题是监督困难;42.29%的干部认为决定任用环节存在的主要问题是监督困难。不少干部反映,选任制的确定候选人环节、候选人考核环节,考任制的考试环节、考核环节、决定任用环节,聘任制的提名环节、考核环节、决定聘用环节等都存在监督困难的问题。这一方面反映出我们的监督制度体系还存在问题,还反映了四种机制的自我修正和纠错能力都不够,但相比而言还是有差别的,这从对四种机制的监督有效性评价可以看出,考任制、选任制在监督方面比较有效,评价好或较好的分别占73.11%70.59%,对聘任制和委任制的监督有效性评价不高,认为有效或比较有效的分别占46.22%34.45%。说明考任制、选任制的自我修正和纠错能力大大强于委任制。

2、干部分类制度

问卷调查和座谈会都表明,每一种干部产生机制都有其一定的适用范围,每种干部产生机制也只有在一定范围内使用才能正常发挥作用,超出其适用范围,其效度就无法保证。从适用范围广度来看考任制最广,委任制和聘任制较窄。在目前的干部分类条件下,委任制应用范围太广,因而导致虽然其长处能够得到发挥,但其短处也被无限放大,故问卷调查中44.23%的干部认为要缩小使用。考任制、选任制相对其适用范围来说目前应用范围较窄,在实际操作中,能较好地发挥了其效,因而问卷调查中67.80% 的干部认为要扩大使用。同时,我们也认为,目前的干部分类还不尽合理,因而在使用相应干部产生机制还很难适从,只有进一步完善合理的干部分类制度,才能更好地发挥各机制的应有作用。

3、干部产生的文化和舆论氛围

中央干部人事制度改革的深入和推进,传递出明显的信号是干部产生的发展趋势和推进路径是:民主、竞争、公开、公正。考任制、选任制、聘任制较好地体现和实现了这种趋势,具有明显的发展趋同性,委任制则不然。现实中,对考任制、选任制产生的干部,即使出现失误都有较强的包容,也就是容忍度较高,而对委任制产生的干部失误,包容度低,接近零容忍,因而委任制的风险度高。另一方面,民主的制度和程序,需要干部群众的民主素养来支撑和保证,干部产生的过程应该是充分发扬民主的过程,也是竞争的的过程,这需要广大干部群众的积极参与。只有广大干部群众都具有这种民主意识,有这种参与竞争的意识,才能发挥机制的作用。目前在除干部群体之外的人员,这种文化和舆论氛围还没有形成,不少基层干部群众仍认为干部的选拔任用是党委的事情,与自己无关,“看客”多于“参与”这对委任制无伤大雅,而对考任制和选任制有一定的影响。

综合以上调研比较分析结果,结合座谈会意见和相关理论及材料各地实践探索,我们认为:

(一)   机制自身层面

四种机制各有利弊,具体为:

1委任制的最大优点是操作方便、成本较低,效率较高,便于政令统一,易于沟通。上级委任下一级干部,不仅有利于顺畅指挥,而且也能增强下级干部对上负责的责任心最大的缺点是体现民主方面的不足,具体表现在一是选任视野不宽,作为干部产生具体实施的组织部门和相关领导受到时间和精力等诸多因素的限制,只能在自己了解的干部中去选人,凭印象和身边同志的评价去选人,凭材料去选人。二是参与面不广,一个干部能否被委任,通常起决定作用的是领导者个人和组织部门的视野和素质,广大群众很难参与。三是公开透明度不够、民主监督难以操作,委任的行为表现为封闭性,组织部门进行的干部考核又带有神秘色彩,这就又降低了公开、透明的民主化程度,影响了民主监督、公开监督的落实,因此对于委任制,要在如何扩大民主上着力。

2选任制最大的优点是有利于发扬民主,选举的过程就是人民参政议政的过程,就是民主的过程,选举过程也较为公开透明,最大的缺点是实际操作过程中容易造成形式主义、执行不到位的现象,在实践中普遍存在“名义上的提名,实际上的指定,形式上的酝酿,实际上的服从,表面上的差额,实际上的等额”现象,选举成为“摆样子、走走场”,因而认同度不高。因此,选任制要在制度的钢性约束上、群众民主意识、执行力的提高上着力。

3考任制最大的优点是体现了竞争、民主的选人思想,选人用人视野较宽,可以在一个较广的范围内选才,公开透明度较好,利于民主监督的落实,利于形成唯才适用、官为民服务的正确的用人导向,最大的缺点表现在:一是操作成本较高,程序复杂,效率不高;二是考试的形式单一,考试内容不科学、针对性不强,一定程度上存在“高分低能”现象,出现会考不会干的干部和考试专业户。因此,委任制要积极寻找推进民主、公平竞争、效率与成本的平衡点,并在考试遴选科学性上着力。

4聘任制最大的优点是既有竞争又灵活,有利于人员流动,可以较好较快地找到专业人才。最大的缺点是缺乏必要的严谨操作程序,机制建设不完整和系统,没有形成适用的操作规范。因此,聘任制要在机制和制度建设系统化上着力。

(二)   机制宏观运用层面

选任制、考任制、聘任制是竞争性产生干部的机制,从民主推进角度看,委任制到竞争性产生干部机制是一个民主递进、竞争加剧的过程,但这并不能说明委任制必然步入一个萎缩淘汰的阶段。一方面,从问卷调查来看,只有11.41%干部认为要弃用委任制,而更有高达31.52%的干部认为要扩大范围使用,表明现实中群众已接受,也得到社会的认可。另一方面,委任制在我国一党执政政治协商的格局下,确有其特殊的合理性和优越性。因而现在和将来,委任制都有其存在的客观和主观条件,必须坚持使用。理想的情况是:在一定的范围内使用相应的干部产生机制,同时优化四种机制,厘清不同干部产生机制对民主和竞争的不同要求,把握好度,探索实现党管干部原则的新形式。目前,在各地的干部产生方式中,各地对四种产生机制的运用具有随意性,没有根据其特点来合理确定使用范围。

(三)   机制微观操作层面

不同的干部产生机制在适用范围、遴选方式、程序步骤上有不同的操作要求,民主表达和竞争强度也不尽相同。但从调研访谈的结果看,突出问题是,没有一个对四种机制钢性化的程序和按程序办事的操作细则,四种干部产生机制特别是考任制和聘任制、一定程度上存在各地操作程序不同,操作要求不一的情况,降低其科学性。以考任制为例,在岗位设置上,有的拿出的岗位“分量重”、有的“分量轻”,有的拿出的岗位多、有的岗位拿出的少,没有刚性的规定,考任制在有的地方成了点缀或花絮;在资格条件设定上,有的要求35岁以下,有的要求40岁以下,有的要求45岁以下,大专、本科、研究生都出现过;区域设定上,有的面向本地、有的面向本省、有的面向全国;在遴选方式上,笔试、面试较为统一,但有的安排实地调研,有的要求演讲,有的要求模拟事务处理;在考试内容上,也是五花八门;在面试评委方面,有的以领导干部为主,有的以专家学者为主,有的增加了群众评委。操作细则上的不一致,给人以针对特定人员定条件的嫌疑,影响了干部产生机制民主的发挥。

四、健全和完善党内干部产生机制的对策建议

党的十七届五中全会指出,要深化干部人事制度改革,创新和完善干部选拔任用机制,健全领导班子和领导干部考核评价制度,形成有利于科学发展的用人导向。健全和完善党内干部产生机制,要以党的十七大,十七届四中、五中全会精神为指导,以扩大党内民主为主线,以全面贯彻落实中央《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》和四项监督制度为重要内容,改革创新,着力提高党内干部产生机制科学化、民主化、制度化水平。

(一)科学界定四种干部产生机制的适用范围

1.委任制。委任制是党内干部产生的重要手段。一方面,我们要充分肯定委任制仍然是一种有利于维护党的组织性纪律性、维护党和国家集中统一领导的党内干部产生方式,对当前必须使用委任制的职位,比如党委的重要职能部门、军事机构等领导职位,要在严格职位分析和正确处理民主与集中、民主与科学的基础上正确运用委任制。另一方面,随着党的执政地位的进一步巩固,社会主义市场经济的进一步完善,党员干部群众对干部选拔民主要求的进一步增强,对一些适合采用其他方式产生,但目前仍在使用委任制任免的职位,比如一些经济管理岗位、专业技术岗位等等,可采用其他形式产生干部,逐步规范适用委任制产生干部的范围。

2.选任制。选任制适用于选举产生对人民群众直接负政治责任、具有决策权的领导人。对一些法律法规和党章规定必须采取选举产生的职务,应当严格采取选任的方式产生干部。对于一般采取选任制,在特殊情况下可以采取委任制的职务,如各级党组织书记、委员等职务,应当对选任结果予以充分尊重,不应过于频繁地采取委任的方式否定选任结果。一些地方对于应通过选举产生的干部采取了公开考任的方式,违反了有关干部管理的规定,应予以进一步规范。

3.考任制。任制适用于大部分行政人员、专业人员和其他工作人员。但一些高级领导干部、重要科研技术人员和涉密岗位仍不宜用考试方法选拔。目前各地都在广泛运用考任的方式公开选拔干部,但在一些地方也存在随意性较大的问题。为此,要充分考虑干部成长的周期性和考任制的适用范围,做好考任规划,由组织人事部门牵头,汇总各个部门空缺的职位,综合考虑岗位特征、班子结构等方面的情况,按照工作需要拟定考任职位规划,以制度形式规范考任制的原则、程序等内容,避免干部考任的盲目性、随意性。

4.聘任制。由于聘任制具有市场性和契约型的性质,聘任制干部定编设岗要适应市场经济的要求,从合理配置人力资源的高度,围绕单位的长远发展目标进行认真研究后实施。因此,聘任制主要适用于两类职位:一是专业性较强的职位,如金融、财会、法律、信息技术等职位,要求具备较高的专门知识技能,具有一定的工作经验。二是辅助性职位,如书记员、档案管理、数据录入等职位,其社会通用性较强,可与人才市场相衔接。

()探索四种党内干部产生机制的综合运用

一是将考试纳入其他三种党内干部产生机制的过程中。通过考试选拔产生官员在我国历史上得到广泛运用,是一种公平性、竞争性、科学性都很强的选拔方法。《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》明确提出,到2015,每年新提拔厅局级以下委任制党政领导干部中,通过竞争性选拔方式产生的,应不少于三分之一。在党内干部产生的过程中,考任不应视为一种单独的干部产生机制,而应作为委任制、选任制、聘任制产生干部都必有的一个环节。对于委任制干部,可以采取通过考试的形式公开选拔某一级别的后备干部,对于党委提名任职的干部,也可以把参加党风廉政知识、职位所需技能和知识考试作为确定是否具有任职资格的评判手段。如浙江省岱山县开展任前廉政知识测试就是一个很好的实践探索。对于选任制干部,可以把参加考试作为其是否具有候选人资格的评判条件和手段。对于聘任制干部,可以广泛采取参加考试的方式确定拟聘任人选。

二是应把委任因素作为其他机制产生干部的把关环节。委任制是最能体现党管干部原则的干部产生方式,能够有效保证党内干部队伍的纯洁性。因此,应将委任作为其他机制产生干部的把关手段,确保通过考任、聘任等方法产生干部的最后任职决策权力由党的领导机关掌握,使党管干部的原则得到有效实现。对于通过考任制产生的干部,为了解决考试无法考“德”的问题,以及避免出现会考不会干、会干不会考的问题,应把党委考察和讨论决定是否任用作为考任制的一个必经环节,使考任制产生的干部真正德才兼备。对于选任制的干部,不管是由组织提名还是由群众推荐提名,候选人的资格都应该由各级党的领导机构审定。

三是把选任因素融入委任制,扩大委任制票决范围。选任制产生干部的基本方式是通过投票的方式选举产生干部,而在委任制干部产生过程中,可以将投票选举的方式广泛运用于常委会、全委会决策机制中,实现委任和选任的结合。如20103月,江西省委十二届十二次全会首次对省委常委会确定拟任人选进行集体票决,任命设区市委书记,收到了良好的效果。另外,还可以引入竞争机制,提名2人以上竞争拟委任的职位,由常委会、全委会投票决定委任人选,扩大委任制产生过程中的民主,提高选人用人的公正性。

(三)提高党内干部产生的民主化、科学化程度

1.进一步完善委任制的提名方式。干部任用的初始提名是委任制干部产生的重要基础环节,是深化干部人事制度改革的热点焦点。长期以来,初始提名权基本掌握在党政领导手中,特别是“一把手”提名权过大,存在“少数人在少数人中选人”的问题,直接影响选拔干部的质量,也是干部选拔工作中屡屡出现问题的症结之一,迫切需要进行初始提名权改革。要把扩大民主作为基本方向和工作重点,把人民群众的有序有效参与贯穿于干部选拔任用的全过程。在民主推荐、民主测评环节,应拓宽推荐渠道,坚持走群众路线,扩大知情人的参与面,有效防止“知情的不参与,参与的不知情”。应牢牢把握干部选用初始提名环节,坚持个人推荐、组织推荐、民主推荐相结合,把大范围民主推荐作为选拔任用干部人选的第一来源,善于借助群众的慧眼识人选人,将更多的优秀干部纳入组织视野,真正变“由少数人在少数人中选人”为“由多数人在多数人中选人”。

2进一步完善党内选举机制。坚持和完善党内干部选任制,要注重真正落实党内民主,确保选举的公平、公开、公正,杜绝贿选拉票、虚假民主现象。在确保组织意图得到有效贯彻的同时,要适当扩大党内选举差额比例和范围,在选举中充分尊重和体现选举人的意志,按照选举结果来决定人选的重要保证。近年来,各地都在逐步试点和推行公推直选、差额直选等方式产生干部,如深圳市开始试点差额公推直选党代表,并提出要在3年左右的时间内进行市长差额竞选,在这方面做了一些很好的探索。未来应坚持并逐步扩大差额选举的范围和差额比例,扩大各级党代会代表候选人的差额比例;适当增加党委委员、常委候选人的差额人数;逐步实现由预选差额向正式差额选举过渡,消除“陪选”现象。

3规范和完善考任资格条件。在运用考任制产生党内干部的过程中,应当在注重大胆使用熟悉当地实际情况、实践能力强的“本土人才”的同时,突破地区、部门之间的壁垒,弱化年龄、学历方面的要求,打破报考人员身份限制,最大限度、最广范围地吸引优秀人才参加考任选拔,真正实现唯才是举。而对一些要求具有一定工作经验的职位,则应当设定必要的条件,特别是基层工作经验方面的条件,预防出现会考不会干的问题。如20106月,湖北省采取面向基层的方法公开选拔省直101个处级干部,改善了省直单位干部队伍结构,形成重视基层的选人用人导向。

4.着力完善聘任制准入条件。聘任制是一种从社会引入到党内的干部产生机制,其在企事业单位具有很大的适用空间,在党内干部产生层面仍然处于探索、试点阶段,在如何规范和扩大选人用人视野,提高聘任科学性方面,还应做进一步完善。要科学设定定量标准,量化准入指标,对学历、工作年限、专业技能、从业经历都做出相应的规定。在录用方式上可以采取更加灵活多样的形式,如专业性较强的职位,可通过行业或专业人士推荐、委托专业机构推荐等方式进行招聘,扩大选人用人视野。

(四)在干部产生的决定任用环节进一步扩大民主

1.规范和完善委任制的决定任用环节。坚持党管干部原则,贯彻落实民主集中制,不断规范委任制干部产生的讨论决定程序,把好选人用人的最后关口。在考核考察环节,应综合运用考察预告、民意调查、书面征求意见、个别谈话等手段,深入细致、全面真实了解干部;应实行民意否决制,对过不了民意关,得不到群众公认的不得重用。在任用环节,应坚持民主集中制,规范讨论决定干部的程序和方法,充分发挥全委会和常委会在干部选拔任用中的决策作用,确保党委牢牢掌握干部任用的最终决定权。

2完善选任制的程序和方法。改进选票设计和划票方式,实行按表决器表决方式,营造有利于选举人充分表达意愿的环境和条件。改进候选人介绍方式,实行组织介绍、候选人自我介绍、党员和群众介绍等多种方式,建立候选人与选举人见面制度、候选人报告个人重大事项制度、公开竞争演讲制度、回答选举人提问和质询制度等相关制度,以充足的信息保障选举人的知情权。

3.科学设定考任制、聘任制考试内容和评价标准。考试内容必须紧扣干部岗位需要,真正让会干的会考、会考的会干。考试机构要实行从业人员资格考试制度,形成一批政治素质强、专业水平高、可供流动使用的考官队伍。可以分层次实施考试,辅以其他手段科学、全面地识别干部,解决如何考干部“德”的问题,切实保证选拔出来的干部是德才兼备、群众公认的优秀干部。通过考试后,应认真细致地组织考察,并把干部的现实表现等方面的情况进行细化、量化,与干部的考试成绩一起综合评价。

(五)健全党内干部产生的民主监督机制

1.委任制。落实用人问责纠错机制,切实解决干部选用出现失察失误却无人负责、无法追究的问题。健全干部监督档案管理,加强干部选用全过程纪实工作,对干部提名、推荐、考察、酝酿、决定等各个环节进行责任细化,特别是规范干部初始提名工作,明确组织或个人推荐提名责任,克服干部提名中的随意性。加强对“一把手”用人权的监督制约,探索化解用人权过分集中的难题。落实用人失察问责制,对选人用人重大失察失误、严重用人不正之风等问题,坚持从严从重查处,加大党内责任追究力度,让用人失察问责成为一种常态。加强对用人失察问责情况的监督,坚决纠正有的地方和单位对选人用人上的突出问题查处不力、失之于宽、失之于软的偏向。通过建立健全问责机制,有效整治用人上的不正之风,切实做到在用人上权责对等,用权受监督、违规必追究、追究必从严,维护干部选用工作的严肃性,营造风清气正的用人环境。

2.选任制。要建立党内选举相关配套监督保障机制,为党内选举制度正常运行提供安全保障。研究制定惩戒细则和选举中禁止性行为,以制度的形式对选举过程中出现的违规违纪行为提出惩戒标准,明确规定相应的惩戒措施,加大对违规违纪者的惩处力度。在选举过程中建立选举公示制度和质询制度,确定具体的公示时间和公示内容,并确立质询程序。严格实行各级各类领导干部的职务任期制,适当保持选任制干部届内稳定。

3、考任制。一方面,要进一步建立健全有效的监督机制,把监督的触角渗透到公开选拔的每一个程序、每一个环节,确保考任选拔干部的公正合法。从设定条件到资格审查,从组织命题到笔试面试,从民主评议到组织考察,直至决定任命,都必须在严格的监督下进行。另一方面,要提高广大干部群众的竞争意识,营造积极参与干部考任的氛围,扩大考任制产生干部的视野范围,培养干部加强理论学习、勇于实践探索的积极性,真正达到锻炼、培养和选拔干部的作用,发挥考任制的最大效能。

4、聘任制。目前,在很多地方聘任制仍然处于试点、探索阶段,因此建立相关配套保障机制十分必要。要完善聘任制干部协议工资制度,一方面要参照公务员的标准,另一方面也要参照这种人才在社会上的收入标准,可以考虑让实行聘任的制干部工资待遇适当高于同类同级委任制公务员。同时,还要完善聘任制干部社会保障,尤其要提供政策规定的失业保险、养老保险和医疗保险。对解聘人员,应给予充分关怀,除了给予经济补偿外,还要积极帮助和指导他们寻求新的工作岗位。进一步健全聘任制干部考核制度,加强岗位绩效考核,实现对聘任制干部工作业绩的客观、科学、公正考评,从而公平处理聘任制干部待遇、续聘、解聘等问题。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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